Depuis sa fondation, l'Union européenne (UE) s'est élargie de 6 à 28 États membres. Elle compte plus de 500 millions de citoyens, elle réalise plus de 25% des échanges commerciaux dans le monde. Et pourtant, elle peine à exister sur la scène internationale, en termes géostratégiques. Elle dépense des sommes énormes pour le développement, au Levant, en Afrique et en Asie, depuis des décennies, sans guère de résultats, en particulier pour la défense de ses valeurs et de ses intérêts. En ex-Yougoslavie, l’EU s'est avérée incapable de mettre un terme à de terribles combats fratricides, parce que ses États membres n’ont pu parler d'une seule voix et agir de manière coordonnée et cohérente. Nous n'avions pas une politique européenne mais plusieurs, liées aux intérêts divergents de la France et de l'Allemagne, qui avaient temporairement renoué avec respectivement la Serbie et la Croatie les alliances qui avaient conduit à la Première Guerre mondiale. Ce sont une fois de plus les Américains qui ont rétabli la paix. Même la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni, ne pèsent plus vraiment sur le plan international. Ces États, mais aussi la Suède, l’Italie, l’Espagne ou le Portugal vivent dans la nostalgie de leurs empires révolus, alors que si leur voix est toujours entendue, elle n'est plus écoutée. A l'échelle mondiale, une défense et une politique étrangère communes peuvent seules donner à l'Europe une influence sur les relations internationales et assurer sa sécurité. Les priorités sécuritaires des Etats-Unis se sont en effet déplacées progressivement vers la zone Asie-Pacifique, et la création d’une diplomatie européenne n’a pas permis à l’Europe d’accéder au rang de grande puissance. Il convient donc de passer en revue les étapes significatives de l’intégration européenne de la défense et de la politique étrangère, de constater les limites du modèle existant et d’envisager comment sauver l’Europe.

1. Les étapes significatives de l’intégration européenne de la défense et de la politique étrangère

Amorcée par le traité de Bruxelles de 1948, l’intégration européenne de la défense et de la politique étrangère a certes progressé, mais sans déboucher, loin s’en faut, sur une Europe puissance mondiale. Dès 1949, les signataires de ce traité ont appelé l’Amérique du Nord à la rescousse, et l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) s’est construite autour d’une chaîne de commandement intégrée.

En 1950, la Communauté européenne de défense (CED) était censée organiser l’armée européenne unifiée, sous la direction d’une Autorité supranationale unique au point de vue de son organisation, de son équipement et de son financement, sous commandement américain, et sous le contrôle de l’assemblée parlementaire et de la cour de justice de la Communauté du charbon et de l’acier (CECA). Mais ce projet baroque n’a jamais vu le jour : en 1954, l'Assemblée nationale française refuse de prendre en considération la ratification du traité instituant la CED. L’idée saugrenue de créer une armée européenne avant d’avoir défini une politique européenne de sécurité est abandonnée. En 1951, le général Eisenhower, alors commandant suprême de l'OTAN, déclare que « c’est seulement en réalisant son unité dans une fédération, que l’Europe obtiendra la sécurité, tout en poursuivant sa contribution aux progrès de la civilisation occidentale. Il juge aussi que les frontières sont un obstacle à l’intérêt commun et à la division du travail ; elles empêchent la circulation des biens, favorisent la méfiance, maintiennent les positions acquises. » Mais Eisenhower n’est pas écouté.

L’échec de la CED conduit à créer, non cette fédération, mais bien l’Union de l’Europe occidentale (UEO), et à donner à l'OTAN le monopole des moyens d'action militaires, dans le cadre d’une alliance classique entre armées nationales, financées par des budgets nationaux et administrées par des états-majors nationaux. L’OTAN élabore la politique occidentale de sécurité, en entérinant les décisions américaines. L’UEO végète : son Conseil des ministres des Affaires étrangères se réunit à Londres, son Assemblée parlementaire à Paris. Celle-ci donne des avis au Conseil et aux parlements nationaux.

En 1986, l’Acte unique européen unifie la CECA, la Communauté économique européenne et l’Euratom au sein de l’Union européenne (UE) ; il lui confère des responsabilités pour la politique de relations extérieures et de sécurité. Le diplomate belge Alfred Cahen, nouveau secrétaire général de l'UEO, assigne dès lors un double rôle à son organisation : celui d'élément de la construction européenne et celui de pilier européen de l'Alliance atlantique. Il obtient de pouvoir déménager ses services de Londres à Bruxelles. La première opération de l'UEO, Cleansweep, en 1987 et 1988, aide à rétablir la liberté de navigation dans le golfe Persique, perturbée par la guerre entre l'Iran et l'Irak.

Le traité sur l’UE, signé à Maastricht le 7 février 1992, structure la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui doit conduire à une défense commune, en s'appuyant sur l'UEO, chargée d’élaborer et d’exécuter les décisions de l’UE ayant des implications dans le domaine de la défense.

Le 4 décembre 1998, à Saint-Malo, le Royaume-Uni admet que l’UE « doit avoir une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles ». Cela ouvre la porte aux décisions de 1999 du Conseil européen sur la politique européenne de sécurité et de défense commune (PESD).

L’UE reprend à l’UEO ses moyens et ses missions. Javier Solana devient, jusque fin 2009, secrétaire général du Conseil européen et Haut Représentant pour la PESC (SGHR). Il est assisté par un Comité politique et de sécurité formé par les représentants permanents des États membres, par un Comité militaire composé des chefs d’État-major des États membres, et par l’état-major de l’UE (EMUE). Il est appuyé par l’Institut d’études de sécurité (IES) de l’UE, et par une capacité embryonnaire de renseignement, d’analyse et d’alerte au Centre de situation, elle-même alimentée notamment par le centre satellitaire de Torrejon. Le SGHR peut faire appel aux moyens de commandement de l’OTAN.

En 2003, la stratégie « Une Europe sûre dans un monde meilleur » est adoptée par le Conseil européen. Depuis 2004, une petite partie du coût des opérations militaires européennes est financée par le mécanisme Athena et l’Agence européenne de défense (AED) développe les capacités de défense, la recherche militaire et duale, la rationalisation des acquisitions, l’interopérabilité de l’armement, le libre-échange et la base industrielle et technologique de défense. Le Collège européen de sécurité et de défense (CESD) est, depuis 2005, un réseau réunissant des instituts, collèges, académies, universités ou institutions européennes, dont l’IES UE, qui traitent des questions de politique de sécurité, pour contribuer au développement d’une culture commune de la PESD. Le commandement européen de transport aérien (EATC) est installé en 2006. Fin 2008, est créé un nouveau programme de mobilité, l’ERASMUS militaire, pour améliorer l’interopérabilité des forces armées et diffuser les valeurs communes et la culture européenne de sécurité et de défense. 23 missions sont lancées en dix ans, dans les Balkans et le Caucase, en Afrique, en Asie et au Moyen-Orient.

Depuis le premier décembre 2009, les articles 42 à 46 du traité de Lisbonne fournissent la base juridique d’une nouvelle avancée vers une défense européenne, mais la volonté politique fait désormais défaut.

1. Les limites du modèle existant

Cinq ans après Saint-Malo, le 29 avril 2003, les Britanniques se sentent dupés par la proposition des chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et de Belgique, de créer un quartier général opérationnel, un quartier général européen déployable et un corps européen de réaction très rapide. L’échec du traité constitutionnel, en 2005, renforce les eurosceptiques. En conséquence, Javier Solana échoue en 2008 à actualiser la stratégie de 2003 ; le Conseil européen adopte seulement un « Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World ». Le Royaume-Uni limite le budget de fonctionnement de l’AED à hauteur de 30 M€.

En mars 2012, le président du Conseil européen prend conscience que celui-ci n’a plus débattu de la défense depuis 2005. Cela a initié un processus qui a conduit les 28 chefs d’État et de gouvernement de l’UE à fixer, en décembre 2013, un plan d’action et un nouveau rendez-vous en juin 2015. Mais lors de celui-ci, l’examen des questions de défense a été reporté au second semestre 2016. Le blocage perdure.

À cause de son peu de poids international et de son inefficience en matière de défense et sécurité, l’Europe pâtit aujourd’hui de l’insécurité qui s’étend depuis le nord de la Norvège jusqu’à l’est de l’Afghanistan, puis de là jusqu’à la Mauritanie. Le traité de Lisbonne a démantelé l’embryon de service de renseignement européen mis en place par Solana, ce qui a facilité l’accomplissement des attentats de 2014, 2015 et 2016 à Bruxelles et à Paris. Les États européens, affaiblis par la globalisation et par le communautarisme, ne peuvent plus garantir notre liberté et notre sécurité.

L’absence d’unité de doctrine et de commandement dans l’UE contribue en effet à rendre inopérant un effort militaire commun non négligeable, en termes d’effectifs (1,5 millions de militaires européens, dont 95% ne sont pas utilisables en opérations extérieures) et de finances (le cumul des budgets nationaux est de près de 200 milliards €, soit un tiers du budget militaire américain). Les capacités européennes de défense devraient donc être d’un tiers des leurs, or elles sont inférieures à 10%. Malgré les efforts de l’AED, ses Etats membres continuent d'acheter leurs équipements militaires séparément, ce qui, en raison des redondances et des séries limitées, génèrent un surcoût estimé par McKinsey à 30 %, soit 13 milliards d'euros par an. La stratégie européenne ne fixe pas, pour chaque type d’action envisagée, les capacités et moyens nécessaires, ce qui rend difficile la planification des actions en réponse aux principales menaces, identifiées à partir de l’étude du contexte sécuritaire mondial, et rend impossible la préparation de leur mode opératoire privilégié. L’UE manque donc de réactivité dans la phase initiale des crises, de capacités militaires pour que son action soit réellement globale, de moyens de renseignement pour identifier les menaces, notamment terroristes, et y parer. L’Europe de la défense, c’est un ensemble de redondances et de lacunes. Il nous faut donc relancer l’Europe politique, l’Europe des relations extérieures, de la défense et de la sécurité, sans quoi l’Europe retournera à la barbarie et à la guerre.

III. Comment sauver l’Europe ?

L’Europe doit retrouver d’urgence la volonté de s’unir politiquement et de se doter des moyens de conduire sa propre politique étrangère, d’assurer sa sécurité et sa défense, de stabiliser son voisinage. Cela requiert notamment des forces armées fédérales et une Agence européenne de renseignement, pour s’informer et agir, si nécessaire indépendamment de l'OTAN : celle-ci peine à décider et à coopérer avec l'UE, notamment à cause de l'occupation du nord de Chypre par la Turquie.

Une défense européenne requiert préalablement (ne répétons pas l’erreur funeste à la CED) l’intégration politique, les États-Unis d’Europe, mais toutes les coalitions d’États membres de l’UE (par exemple, le triangle de Weimar, même élargi à l’Italie et à l’Espagne) qui l’ont tenté ont échoué, à cause de ces États membres de l'UE qui se croient encore souverains, alors qu’aucun gouvernement européen, même pas celui de la France, ne l’est vraiment. Aucun n’a de solution à nos problèmes sécuritaires, faute de moyens humains et budgétaires, car nos gouvernants ne prennent pas assez au sérieux la nouvelle situation sécuritaire, à l'Est et au Sud, mais aussi chez nous. Ils pensent surtout à leur communication et à leur image. Les actes terroristes, les flux de réfugiés ou de migrants, les désordres et dysfonctionnements dont nous pâtissons, ne sont que le résultat de leurs manquements. Ils nous entraînent vers la décadence, ils rendent impossible une défense et une sécurité efficaces, à un coût socialement acceptable, notamment face au terrorisme islamiste. Ils nous privent de notre souveraineté.

Un premier noyau d’États membres, les moins souverains, car ils ont adhéré à l'Union européenne, à l'OTAN, à la zone Schengen, à la zone Euro et à son approfondissement, devrait se fédérer au sein des États-Unis d’Europe (EUE). Progressivement, ils atteindraient la taille et le poids permettant d’affronter valablement les défis du XXIe siècle, de dialoguer d'égal à égal avec les grandes puissances, de rendre à l’Europe l’influence perdue. Ils réduiraient notre dépendance politique et stratégique par rapport aux USA, tout en renforçant l’Alliance atlantique, affaiblie jusqu’ici par le déséquilibre flagrant entre ses deux piliers.

Tout Européen conscient de sa citoyenneté devrait le vouloir et y travailler, mais les nationalistes ont créé le mythe des peuples homogènes, alors que l’Europe a toujours été multiculturelle, ce que souligne le pape François. L’Europe compte parmi ses citoyens des campagnards et des citadins, mais aussi des minorités, notamment juives et tsiganes. Ses racines sont en partie arabes, particulièrement en Sicile, en Espagne et au Portugal, et turques, dans les Balkans et en Grèce. Figer l’identité individuelle est contraire à l’humanisme, car nos identités sont multiples et mouvantes dans le temps : les pères de la Réforme ont été catholiques ; les défroqués ont d’abord été prêtres ; les militaires furent des civils.

Pour assurer la paix intérieure, les EUE devront veiller à leur cohérence, en particulier sur les plans monétaire, économique et social, tout en garantissant les libertés individuelles, l’égalité des chances et la démocratie. Vers l’extérieur, ils devront sécuriser leurs frontières et leur voisinage, si nécessaire par des opérations militaires, et parler d’une seule voix, ce que l’UE ne peut pas toujours faire, alors que le contexte géopolitique l’exige : Poutine pratique, mais de façon perverse, l’approche globale, sans plus distinguer, au contraire de Tolstoï, la guerre et la paix : il fait la guerre hybride. Erdogan est dans l’OTAN, mais soutient l’État islamiste.

Un nouvel élan est nécessaire pour avancer sur la voie tracée notamment par Schuman, Monnet, Churchill, de Gaulle et Eisenhower. Après l’échec de la CED, les Six ont eu le mérite de rebondir à Messine, et ce furent les traités de Rome. L’abandon des plans Fouchet a ouvert une nouvelle piste, faite à la fois d’élargissement et d’approfondissement. Au contraire du traité de Maastricht, ceux d’Amsterdam, Nice et Lisbonne furent des occasions manquées. Tirons-en les leçons.

Les coupes importantes faites dans les budgets de défense des États membres de l’UE, sans souci de cohérence à l’échelle européenne, ont ralenti la modernisation des forces armées, accru l’incohérence des instruments de défense en Europe, et nous fait perdre la maîtrise de technologies de souveraineté.

L’Europe doit pouvoir compter sur un outil militaire efficace et efficient. Ils mettraient fin à la gabegie et aux risques actuels en constituant des forces armées réellement européennes, en plus de celles des États membres de l’UE, dont les missions et les effectifs devraient décroître. Les solutions classiques des coalitions d’États, comme l’OTAN, l’Eurocorps, l’EMUE, qui fonctionnent avec du personnel détaché des armées nationales, n’est pas satisfaisant, car ce personnel est en permanence tiraillé entre la loyauté due à l’institution qu’il sert, et celle requise par son corps d’origine, qui décide notamment de ses futures promotions et affectations. Des forces armées authentiquement européennes nécessitent des militaires au service des EUE, issus d’une formation commune.

La lutte contre le crime organisé, l’immigration illégale, le terrorisme, la piraterie, la guerre hybride, implique une capacité de contrôle des frontières et de conduite des opérations intérieures et extérieures, civiles et militaires, et donc le recours à des services de renseignement, de douane, de police, de police militarisée, ainsi qu’à des moyens militaires, en fonction du degré de violence constaté et à mettre en œuvre. Si l’UE a des facultés d’intervention considérables, politiques, financières, économiques notamment, ses États membres rechignent à lui fournir les moyens, particulièrement le personnel et le matériel nécessaires, lorsqu’il s’agit de mener les opérations civiles et militaires qu’ils ont décidées.

Les EUE permettraient de mieux valoriser les atouts immatériels de la société européenne : la solidarité, la justice, le respect de l'environnement, la démocratie et l’État de droit, en interne et sur le plan international. Une défense européenne conforterait les valeurs européennes dans le monde et contribuerait à générer la force morale indispensable, en particulier aux militaires. L’Europe pourrait ainsi apporter une contribution plus substantielle aux réponses qu’attendent les questions qui se posent à l’échelle mondiale.

Pour en savoir plus, voyez le site de la Société européenne de défense AISBL (S€D) www.seurod.eu, qui coopère pour ces questions avec Stand up for Europe, et Jean Marsia, De l’École royale militaire de Belgique à une université européenne de Défense, La clé d’une Défense européenne, celle des Etats-Unis d’Europe !, Bruxelles, Academic & Scientific Publishers, 2015.

1.  XXIe sommet franco-britannique de Saint-Malo, conférence de presse conjointe de Jacques Chirac, Lionel Jospin et Tony Blair, 4/12/1998, http://www.diplomatie.gouv.fr/actial/evenements/stmalo.html, site consulté le 12/12/2005. L'Europe de la défense a ensuite « pris corps, presque au sens littéral du terme: groupements tactiques, force européenne de gendarmerie, agence européenne de défense et de l'armement, cellule de planification et de commandement, mais aussi programmes communs de l'A400M, du missile Meteor, de Galileo, de l'hélicoptère de transport NH90, de l'hélicoptère de combat Tigre, des démonstrateurs de [drones aériens de combat]. » Michèle Alliot-Marie, Le chêne qu'on relève, Paris, Odile Jacob, 2005, p. 77-78.

2. Le traité de Lisbonne améliore la représentation extérieure de l'Union, assurée par le président du Conseil européen des chefs d’État et de Gouvernement, désormais élu pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois (article 15 TUE) ; par le président de la Commission (article 17 TUE), ainsi que par le Haut représentant (HR), qui est membre du Conseil de l'UE et vice-président de la Commission européenne, chargé des Relations extérieures (articles 17 et 18 TUE). Le HR conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il préside le Conseil des affaires étrangères et le Comité politique et de sécurité. Le TUE dispose en son article 27 que le HR est assisté par le Service européen pour l’Action extérieure (SEAE) - European External Action Service (EEAS), par le Comité militaire de l’UE et par l’EMUE. L’article 42 § 7 TUE contient une clause d’assistance mutuelle, qui ne mentionne pas l’assistance militaire, contrairement à l’article V du traité de Bruxelles modifié et à l’article 5 du traité de Washington : « Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. » Le traité de Lisbonne insère aussi une clause de solidarité dans l’article 222 TFUE, qui permet à chaque État de demander assistance, par tous les moyens, dont les moyens militaires, en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe soit d’origine humaine, soit d’origine naturelle.
   L’article 43 § 1 TUE élargit les missions militaires de l’UE : elles incluent désormais « les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de conseil et d'assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire. ».
   L’article 42 § 6 TUE institue la coopération structurée permanente : « Les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l'Union. Cette coopération est régie par l'article 46. Elle n'affecte pas les dispositions de l'article 43. » L’article 42 § 3, alinéa 2 TUE dispose : « L'Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement (ci-après dénommée "Agence européenne de défense") identifie les besoins opérationnels, promeut des mesures pour les satisfaire, contribue à identifier et, le cas échéant, mettre en œuvre toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense, participe à la définition d'une politique européenne des capacités et de l'armement, et assiste le Conseil dans l'évaluation de l'amélioration des capacités militaires. » L’article 45 TUE fixe la mission et le statut de l’AED dont la création en 2004, par une action commune, est validée.